دانلود متن کامل فایل های تحقیق – مقاله -پروژه-پایان نامه

بند اول: نحوه اعتراض مطابق قانون ملی شدن مصوب ۱۳۴۱ و آیین نامه اجرایی آن

در ماده یک قانون ملی شدن جنگا ها صرفاً حکم قانونی مبنی بر ملی شدن تصریحاً آمده لیکن راجع به مرجع تشخیص قانون مسکوت مانده و در آئین نامه قانون مذکور که در تاریخ ۶/۶/۱۳۴۲ به تصویب هیات وزیران رسیده نسبت به مرجع تشخیص و نحوه اعتراض و مرجع رسیدگی به آن در ماده ۲۰حکم گردید که به جهت اهمیت عین ماده می آید. تشخیص منابع ملی مندرج در ماده یک قانون ملی شدن جنگل ها با رعایت تعاریف که در این آئین نامه شده با جنگل دار مربوطه است و هرگاه نظر مزبورمورد اعتراض سازمان جنگل بانی یا شخص ذی نفع واقع شود اعتراض مزبور در کمیسیونی مرکب از رئیس کل کشاورزی استان، سرجنگل دار و بازرس سرجنگل داری مطرح و مورد رسیدگی قرار خواهدگرفت و نظر اکثریت این هیات قطعی و لازم الاجراء است. بنابراین و با توجه به ماده مرقوم هم سازمان جنگل بانی به عنوان دستگاه تشخیص دهنده چنانچه ادعا داشته باشد که در تشخیص دچار اشتباه شده اجازه یافت که نسبت به تشخیص اعتراض نماید و هم اشخاص ذی نفع نیز چنانچه اجرای قانون را منافی حقوق خود بداند اجازه یافت تا به کمیسیون فوق الاشاره مراجعه و طرح اعتراض نماید. و کمیسیون نیز موضوع را بررسی و تصمیم اکثریت ملاک اعتبار بوده است. البته لازم به توضیح است که در این کمیسیون قاضی به عنوان مقام قضایی در نظر گرفته نشده و تصمیم کمیسیون از این جهت یک تصمیم کاملاً اداری محسوب می گردد.که البته از این جهت با سایر کمیسیون ها که به موجب قوانین موخر تصویب شده و شان آنها رسیدگی به اعتراض می باشد متفاوت است. و شاید به همین دلیل نیز اقبالی از سوی مردم به این کمیسیون نشد.

بند دوم: نحوه اعتراض در قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها (کمیسیون ماده ۵۶)

در قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب ۱۳۴۶ تشخیص منابع ملی و اعتراض به آن در ماده ۵۶ به تفصیل آمده که بر این اساس تشخیص منابع ملی شده و مستثنیات ماده ۲ قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع با رعایت تعارف مذکور در این قانون با وزارت منابع طبیعی« در سابق» است. ظرف یک ماه پس از اخطار کتبی یا آگهی وزارت منابع طبیعی وسیله یکی از روزنامه های کثیر الانتشار مرکز و یکی از روزنامه های محلی و سایر وسایل معمول و مناسب محل اشخاص ذینفع می توانند به نظر وزارت مزبور اعتراض کرده و اعتراضات خود را با ذکر دلیل و مستندات به مرجع صادر کننده آگهی یا محل صدور اخطار تسلیم دارند.

برای رسیدگی به اعتراضات وارده کمیسیونی مرکب از فرماندار و رئیس دادگاه شهرستان و سرپرست منابع طبیعی محل یا نمایندگان آنها تشکیل می شود کمیسیون مکلف است حداکثر ظرف سه ماه به اعتراضات واصله رسیدگی و اتخاذ تصمیم کند. تصمیم اکثریت اعضای کمیسیون قطعی است و چنانچه تصمیم کمیسیون مبنی بر ملی بودن محل بوده و محل در تصرف غیر باشد کمیسیون مکلف است به در خواست وزارت منابع طبیعی دستور رفع تصرف صادر کند به نحوی که منبع مذکور از هر جهت در اختیار وزارت منابع طبیعی قرار گیرد. مامورین انتظامی مکلف به اجرای دستور کمیسیون می باشند. با توجه به مفاد صدرماده۵۶ ، مرجع تشخیص منابع ملی بر خلاف آئین نامه قانون ملی شدن که به عهده شخص جنگل دار محول گردیده بود به وزارت منابع طبیعی سپرده شد. با این تفاوت عمده که در این قانون تکلیف عمده و مهم دیگری به عهده وزارت قرار گرفت و آن اینکه، وزارت مکلف گردید بود تا تشخیص خود را ابتداء از طریق اخطار کتبی ویا آگهی در یکی ازروزنامه های کثیر الانتشار مرکز و یکی از روزنامه های محلی و سایر وسایل معمول و مناسب محل به اطلاع مردم برساند در حالیکه در ماده ۲۰ آئین نامه قانون ملی شدن چنین موضوعی پیش بینی نگردید. 

عمده تفاوت دیگر عضویت رئیس دادگاه شهرستان و یا نماینده ایشان در ترکیب اعضاء می باشد. و همانند قبل تصمیم با اکثریت بوده و تصمیم متخذه قطعی نیز بوده است. همچنین مقرر شد تا چنانچه نظر کمیسیون بر رد اعتراض و ملی بودن هرصه مورد اعتراض بوده کمیسیون اختیار صدور دستور مبنی بر رفع تصرف با درخواست وزارت راداشته و نیروی انتظامی نیز مکلف گردید تا نسبت به اجرای دستور رفع تصرف اقدام کند. مهم ترین نکته در این ماده جضور یک قاضی به عنوان یک عضو می باشد که هرچند صدوررای با قاضی نبوده و رای شان شبه قضائی داشته و لیکن رای صادره قطعی بوده است.که بعداً در قوانین بعدی این موضوع تکرار نگردید. هرچند که صدور رای با مرجع قضائی می باشد که در جای خود به آن پرداخته می شود. نکته قابل توجه دیگری که در این ماده وجود دارد مطالبی است که در تبصره های چهار گانه آن آمده است. بطوری که مطابق تبصره یک در صورتی که جنگل دار در اجرای ماده ۲۰ آئین نامه مبادرت به تشخیص اراضی ملی نموده باشد و به نظر جنگلدار اعتراض نشده باشد نظر جنگلدار قطعی است و چنانچه در مهلت تعیین شده به نظر جنگلدار اعتراض شده ولی مورد رسیدگی و اتخاذ تصمیم نشده باشد برای رسیدگی به کمیسیون مقرر در این ماده ارجاع می گردد.

همچنین در مواردی که به نظر جنگلدار اعتراض شده و پس از رسیدگی اعتراض رد شود و نیز در مواردیکه نظر جنگلدار به دلیل عدم اعتراض قطعی شده باشد دستور رفع تصرف به درخواست منابع طبیعی از سوی کمیسیون صادر که مشابه موارد مذکور اجرائی می گردید. نکته دیگری که در این ماده و در تبصره ۲ پیش بینی شده بود در خواست اداره منابع طبیعی از کمیسیون به اینکه در مواردی که اشخاص به قسمتی از پلاک اعتراض نمایند کمیسیون نسبت به کل پلاک اظهار نظر نماید. بطور خلاصه می توان گفت که تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی تصمیمات صادره از سوی کمیسیون های ماده ۵۶ قطعی بوده و قابلیت اعتراض در محاکم را نداشته و از این حیث اعتبار ویژه ای را دار بوده است. و بدین سبب تعرض به منابع طبیعی کشور از طریق اعتراض به آراء در مراحل مختلف وجود نداشت(حسن زاده، ۱۳۹۰، ۳۷۱).

گفتار سوم: نحوه اعتراض به اراضی ملی شده بعد از انقلاب اسلامی

بند اول : صلاحیت دیوان عدالت اداری (به عنوان مرجع تجدیدنظر)   

علاوه بر دادگاه های عمومی که اصولا صالح به رسیدگی به اختلافات بین اشخاص و شهرداری هستند، مراجع دیگری نیز وجود دارند که حسب قوانین و مقررات مربوطه ، صلاحیت رسیدگی به اختلافات بین شهرداری و اشخاص را دارند. در اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است: « به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آن ها ، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضاییه تاسیس می گردد. حدود اختیارات و نحوه ی عمل این دیوان را قانون، تعیین می کند.»

 دیوان عدالت اداری از این حیث که فقط صالح به رسیدگی به شکایات و دعاوی مصرح در قانون است؛ در مقایسه با دادگاه های عمومی، یک مرجع اختصاصی تلقی می شود؛ اما از این حیث که در رابطه با اختلافات فی ما بین اشخاص و دستگاه های دولتی عمومی دارای صلاحیت است  می تواند یک مرجع عمومی در خصوص رسیدگی به دعاوی و شکایت علیه دستگاه های دولتی و عمومی محسوب شود(بهشتیان، ۱۳۸۷: ۳۲۲-۲۶۹). پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران و با تشکیل دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات مردم به تصمیمات اتخاذ شده از سوی کمیسیون های اداری در صلاحیت سازمان قرار گرفت و بالتبع افرادی که قبلاً به تشخیص منابع ملی اعتراض که منجر به رد گردیده فرصت یافتند که مجدداً در دیوان مذکور مبادرت به طرح شکایت نمایند و در اجرای این قانون پرونده های زیادی در دیوان تشکیل و در جریان رسیدگی قرار گرفت و در اکثر موارد پرونده های مربوط به اجرای مقررات راجع به پلاک اعتراض شده از سوی دیوان مطالبه و رای صادر میگردید. که البته با توجه به اینکه دیوان عدالت در شهرستان ها فاقد شعبه بوده بسیاری از مردم که وضعیت مالی مناسبی نداشتند موفق به طرح شکایت نشدند و از این جهت چنانچه دارای حقی بودند دچار تضییع گردیده است.

لازم به ذکر است که رای صادره از دیوان مطابق قانون سابق دیوان عدالت اداری قابل اعتراض در شعب تجدید نظر بوده است.و رای شعب تجدید نظر نیز قطعی و لازم الاجراء بود.

با توجه به مشکلات مستحدثه و به لحاظ تشکیل پرونده در دیوان در حجم وسیع و بالاخص به لحاظ عدم تخصص و اشرافیت کافی قضات  دیوان عدالت اداری به مقررات مربوط به منابع طبیعی ونیز عدم توان بعضی از مردم در دسترسی به دیوان در جهت احقاق حقوق خود قانونگذار را بر آن داشت تا در جهت رفع مشکل بر آید و بدین منظور ماده واحده فوق به تصویب مجلس محترم شورای اسلامی رسید.

بند دوم : کمیسیون موضوع ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی

درباره مراجع شبه قضایی اراضی ملی نیز باید گفت که مطابق اصلاحیه نهایی آیین نامه مذکور، هیأت موضوع قانون ماده واحده که از آن به نام کمیسیون ماده واحده یاد خواهیم کرد، از هفت نفر عضو به شرح پیش رو تشکیل می شود:۱ مدیر جهاد کشاورزی؛ ۲- رئیس اداره منابع طبیعی و آبخیزداری؛ ۳- عضو جهاد کشاورزی (کارشناس جنگل و مرتع) با پیشنهاد مدیرکل منابع طبیعی و آبخیزداری و تأیید و ابلاغ رئیس سازمان جهاد کشاورزی؛ ۴- عضو هیأت واگذاری زمین با معرفی مدیر امور اراضی استان (هیئت واگذاری زمین)؛ ۵- قاضی با معرفی رئیس کل دادگستری استان؛ ۶- بر حسب مورد دو نفر از اعضاء شورای اسلامی و یا عشایر محل مربوطه با معرفی دستگاه ذیربط.

مطابق آیین نامه اصلاحی قانون، کمیسیون در محل اداره منابع طبیعی شهرستان یا محل جایگزین دیگر تشکیل می گردد و مسئولیت ادارۀ جلسات آن به عهدۀ رئیس اداره منابع طبیعی شهرستان می باشد و دبیرخانه کمیسیون (هیأت) نیز زیر نظر وی اداره می شود. هیأت بعد از تشکیل در هر شهرستان موظف است با صدور یک نوبت آگهی، موجودیت خود را با تعیین حوزه عمل و محل استقرار، در روزنامه محلی و کثیرالانتشار و الصاق آگهی در معابر حوزه مورد عمل و ابلاغ به متصدیان مساجد محل اعلان نماید. جلسات هیأت با حضور حداقل پنج نفر از هفت نفر رسمیت می یابد و پس از اعلام نظر کارشناسی هیأت، رأی قاضی لازم الاجرا می باشد. صلاحیت کمیسیون بنا به صراحت ماده ماده واحده، رسیدگی به اعتراض اشخاص خصوصی و عمومی نسبت به اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری است که در نگاه نخست با صلاحیت کمیسیون موضوع ماده ۵۶ مساوی به نظر می رسد ولی با تدقیق در در ماده واحده در خصوص صلاحیت هیأت، نظر به اینکه طبق تبصره ۲ ماده واحده، دیوان عدالت اداری مکلف گردیده کلیه پرونده های موجود که مختومه نشده را به کمیسیون موضوع این قانون ارجاع نماید، صلاحیت کمیسیون علاوه بر رسیدگی به اعتراضات اشخاص نسبت به نظریه تشخیص اراضی ملی موضوع ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری و ماده ۲ قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی، رسیدگی به اعتراضات اشخاص نسبت به آراء کمیسیون مقرر در ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری نیز می باشد، یعنی کمیسیون ماده واحده در خصوص کمیسیون موضوع ماده ۵۶ یا تشخیص موضوع ماده ۲ قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی به عنوان مرجع رسیدگی کننده به اعتراضات اشخاص بوده و حتی نسبت به آرائی که در نتیجه اعتراض به تشخیص آگهی منابع ملی در کمیسیون ماده ۵۶ صادر گردیده، صالح به رسیدگی مجدد و صدور رأی است. نظر به اینکه صلاحیت کمیسیون موضوع ماده واحده تشخیص اراضی ملی یا مستثنیات می باشد، نخست به مستثنیات حکم مقرر در ماده ۱ قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع که به وسیله ماده ۲ آن قانون و دیگر قوانین و مقررات تعیین شده و از شمول حکم ملی شدن خارجند، می پردازیم ( منظور از مستثنیات حکم قانون، بخشی از عرصه و اعیانی مجاور و محاط جنگل ها و مراتع است که بنا به ملاحظاتی مشمول حکم ملی شدن قرار نمی گیرند. مستثنیات شامل موارد ذیل است :

به موجب تبصره ۳ از ماده ۴ قانون ملی شدن جنگل ها عرصه و محاط و تأسیسات و خانه های روستایی و همچنین زمین های زراعی و باغات واقع در محدوده اسناد مالکیت جنگل ها و مراتع که تا تاریخ تصویب این قانون احداث شده اند مشمول ماده یک این قانون نخواهند بود.

مراتع غیرمشجری که به نام مرتع دارای سند مالکیت هستند چنانچه با توجه به قانون اصلاحات ارضی مصوب سال ۴۰، ضمن املاک زاید بر حد نصاب به دولت انتقال یافته و یا در آتیه انتقال یابد، در اختیار سازمان اصلاحات ارضی باقی می ماند … و هر چند متعلق به دولت و در اختیار سازمان دولتی می باشند، مستثنی از حکم ملی شدن تلقی می گردند.

مفاد ماده ۳۶ قانون حفاظت و بهره برداری راجع به مراتع غیرمشجر را هم می توان نوعی استثنای مطلق غیرمستقیم بر ماده یک قانون ملی شدن جنگل ها قلمداد نمود.

اراضی موضوع شق ب بند ۲ ماده ۴ قانون ملی شدن جنگل ها نیز جزو مستثنیاتی است که تحت شرایطی، قانونگذار امکان ابطال آن و تعلق آن به دولت را پیش بینی نموده است.

بند سوم: نقد و بررسی ماده واحده

از آنچه در این مبحث گذشت می توان انتقادات وارد بر ماده واحده و چگونگی رسیدگی مرجع تعیین شده در آن را دریافت و به نظر می­رسد نیازی به تکرار آن نباشد. در این جا به طور خلاصه اشاره می کنیم که مشکلات مرتبط با این موضوع که شرح و تفصیل آن در مباحث گذشته آمد را می توان به دو دسته تقسیم کرد: دستۀ اول مشکلات ناشی از ایرادات قانون که خود ناشی از عواملی مانند چالش تاریخی شرع و عرف و یا تعارضات قانونگذاری در دهه اول انقلاب بین لوازم حتمی نظم اجتماعی جدید با مقررات اولیۀ شرع و ضعف قوۀ قانونگذاری کشور در انطباق موازین شرعی با نیازها و معضلات روز، بی دقتی و عدم آینده­نگری در تصویب قانون و بی­توجهی به اهداف بلند مدت و اصول صحیح قانون­نویسی، عدم استفاده از نظرات کارشناسی و تجربیات موجود در تنظیم مواد قانون است. مسائلی از قبیل قابلیت و یا عدم قابلیت اعتراض و مرجع آن، مسأله اراضی واقع در محدودۀ قانونی شهرها و حریم روستاها، ابقای بی دلیل تبصرۀ ۴ ماده واحده، عدم تعریف دقیق از مالکین و اشخاص دارای حق اعتراض در این دسته قرار می­گیرند. بر این اشکالات (در مقایسه با کمیسیون ماده ۵۶) می­توان مسکوت گذاشتن یا سلب اختیار موضوع تبصرۀ ۲ اصلاحی ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره ­برداری مبنی بر رسیدگی و اعلام نظر نسبت به تمامی پلاکی که قسمتی از آن مورد اعتراض قرارگرفته است را نیز افزود. چنانکه گفته شد این اختیار از جهت کاهش بار اعتراضات و کنترل یک بارۀ تشخیص انجام شده و درنهایت ثتبیت وضعیت منابع ملی و مستثنیات پلاک بسیار مفید بود. باتوجه به این که صلاحیت­های یک مرجع رسیدگی نیاز به تصریح قانون دارد و در ماده واحده چنین اختیاری پیش ­بینی نشد، عملا کمیسیون در مورد برخی پلاک­ها با اعتراض اشخاص در قطعات مختلف چندین بار مجبور به رسیدگی هستند.

دستۀ دوم اشکالات ناشی از سوء اجرا و نیز برداشت­های سلیقه­ای، و کم توجهی به مبانی و اصول اولیه در تفسیر قوانین توسط مجریان است که شامل مسائلی مانند اختلاف بر سر ابقاء یا عدم ابقای کمیسیون های ماده ۵۶، حق اعتراض سازمان جنگل­ها و مراتع به تشخیص های قبلی، تعیین اعضاء غیرقانونی پس از ادغام وزارتخانه های جهاد سازندگی و کشاورزی و … است. این مشکلات منجر به اختلاف و تشتت آراء بین کمیسیون­ها، دادگاه­ها، شعب دیوان عدالت اداری و صدور آراء وحدت رویۀ متعدد از هیأت عمومی دیوان عالی کشور و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردید. همچنین آیین نامه اجرایی آن نیز بیش از چهار بار دستخوش تغییرات اساسی شد و تا کنون بیش از ۱۱ رأی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد ابطال موادی از آیین نامه اجرایی و نیز دستورالعمل­های مرتبط صادر گردیده است. این حجم آراء وحدت رویه و دخالت مراجع عالی قضایی کشور قطعاً نشان دهنده اختلاف نظر شدید مراجع قانونی در برداشت از ماده واحده­ای چند سطری و ابهام، اجمال و یا ناکار آمدی قوانین مربوط است. این اختلافها -گر چه در عالم حقوق طبیعی به نظر می­رسد- اما نهایتاً تأمین اهداف اصلی قانونگذار (ایجاد نظم – گسترش عدالت) را زیر سؤال برده و موجبات سرگردانی و بلاتکلیفی مردم، عدم ثبات و مهمتر از همه بی اعتمادی نسبت به قانون و تزلزل مالکیت را فراهم می سازد که موارد بسیاری از این سرگردانی و بلاتکلیفی در عمل مشاهده شده است. مثلا در مقطع دو ساله­ای که اغلب دادگاه­ها با برداشتی ناصحیح از رأی ناصحیح شمارۀ ۲۳۶-۷/۷/۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (ابطال ماده ۹ آیین­نامۀ اجرایی ماده واحده)، آراء کمیسیون­ها را قطعی و غیرقابل­اعتراض تلقی می­کردند، در مواردی زمین ملی شده­ای که اعتراض اشخاص نسبت به آن در کمیسیون مردود اعلام شده بود، با اتکاء به قطعی بودن رأی کمیسیون ماده واحده، جهت کشت گونه­های مثمر و غیرمثمر درختان به اشخاص واگذار و قرارداد اجاره منعقد گردید. پس از اجرای طرح و سرمایه گذاری کلان مجری طرح (مستأجر زمین ملی) رأی وحدت رویۀ شمارۀ ۶۶۵-۱۸/۱/۸۳ دیوان عالی کشور صادر و مجددا آراء کمیسیون قابل اعتراض شناخته شد. ذینفع بلافاصله به رأی کمیسیون ماده واحده اعتراض و این بار اعتراض وی در دادگاه عمومی وارد تشخیص و زمین به عنوان مستثنیات قانونی اعلام و به­تبع آن اداره منابع طبیعی مکلف به اعادۀ زمین به شخص اخیر گردید. با این وصف، وضعیت کسی که با اجازه و با اتکاء به تصمیم مراجع قانونی اقدام به­ سرمایه­گذاری نموده روشن است.

علاوه بر آن مشکلات اجرایی ازجمله دشواری تشکیل کمیسیون­ها و حضور همزمان چند عضو که نوعاً دارای مشاغل اجرایی و اداری و گرفتاری‌های ناشی از آن هستند و تعویض زود به زود مقامات اجرایی عضو کمیسیون به دلیل عدم ثبات مدیریت‌ها که باعث از دست رفتن تجربیات حاصله اعضاء و ناآشنایی اعضاء جدید با چگونگی عملکرد کمیسیون و در نتیجه صدور آراء غیرمنطبق با قانون می­شود و نیز تقابل دیدگاه­ها و نظرات کارشناسی بر محور دیدگاه سازمانی اعضا (و نه نظر فنی و کارشناسی) چنانکه به عنوان مثال در اکثر پرونده‌ها نمایندگان سازمان جهاد کشاورزی و مدیریت امور اراضی بر مستثنیات بودن عرصه و رئیس اداره منابع طبیعی و کارشناس منابع طبیعی بر ملّی بودن عرصه اظهار نظر می‌نمایند به صورتی که «…این موضوع یک روال همه گیر در پرونده‌ها شده است و لذا قضات کمیسیون به نظرات کارشناسی توجه و اعتماد چندانی نمی‌نمایند». ازجمله مشکلات عملی اجرای ماده واحده است.

به لحاظ اصول و قواعد دادرسی نیز جایگاه کمیسیون موضوع ماده واحده دارای ابهام است. زیرا از یک طرف نمی­توان کمیسیون ماده واحده را مرجعی اداری به حساب آورد. زیرا رأی آن توسط یک نفر قاضی دادگستری انشاء و در نتیجه «واجد اوصاف و خصوصیات و اعتبار رأی مقام قضا بوده و از مصادیق تصمیمات و آراء قطعی مراجع اختصاصی اداری … نمی باشد» و در دیوان عدالت اداری هم قابل اعتراض نیست؛ از سوی دیگر، این کمیسیون به لحاظ آن­که خارج از سازمان دادگستری و زیر نظر «قوۀ مجریه» تشکیل می­شود، مرجعی قضایی هم نیست.

مرجع اعتراض به این رأی نیز دادگاه عمومی تعیین شده­است و توسط یک نفر قاضی که به لحاظ جایگاه قضایی هم­طراز قاضی کمیسیون است رسیدگی می­شود و این امر (که رأی یک قاضی نزد قاضی هم­طراز دیگری مورد اعتراض و رسیدگی قراربگیرد) خود امر غریبی است. زیرا علی­القاعده مرجع تجدیدنظر از رأی قاضی، باید از حیث سلسله مراتب قضایی واجد شأن و جایگاه قضایی بالاتری نسبت به مرجع صادرکننده رأی معترض عنه باشد.

اما مشکل اصلی و مهم ماده واحده مصوب، همان عدم تعیین هیچ گونه مهلت مقطوع قانونی برای اعتراض به تشخیص­های گذشته و جدید و همچنین اعتراض به آراء کمیسیون و در نتیجه تزلزل همیشگی مالکیت دولت بر اراضی ملی است. موضوع عدم تعیین مهلت اعتراض به اصل تشخیص چون مشترک بین همۀ مصوبات پس از انقلاب اسلامی است در آخر این فصل بررسی خواهد شد؛ اما آنچه مربوط به هیأت ماده واحده است و عجیب به نظر می­رسد عدم تعیین مهلت برای اعتراض به آراء کمیسیون است. زیرا گرچه پذیرش تعیین مهلت اعتراض به اصل تشخیص به دلایلی که خواهد آمد توسط شورای نگهبان در وضعیت فعلی نیز دشوار به نظر می­رسد، اما با اخذ وحدت ملاک از مهلت­های تعیین شده برای تجدیدنظرخواهی در قوانین آیین دادرسی و نیز ماده ۱۸ اصلاحی قانون تشکیل دادگاه­های عمومی و انقلاب مصوب ۲۴/۱۰/۸۵ که به تأیید شورای نگهبان رسیده است و مهلت اعتراض نامحدود به آراء محاکم را به­طور کلی از نظام قضایی ایران برچیده است، لازم بود قانونگذار برای اعتراض به آراء کمیسیون ماده واحده مهلتی تعیین می نمود تا لااقل تشخیص نسبت به اراضی که اعتراض نسبت به آن رسیدگی شده قطعیت واقعی یافته و برای همیشه متزلزل نماند. اما جالب آنکه در اصلاحیه مورخ ۵/۶/۸۷ مجلس شورای اسلامی نیز این موضوع لحاظ نگردید و صرفا به قابلیت اعتراض به آراء کمیسیون در دادگاه عمومی و تجدیدنظر به صورت مطلق اشاره شد.

گفتار چهارم: شعبه دادگاه ویژه در مرکز(خاتمه صلاحیت کمیسیون ماده واحده)

نامحدود بودن مهلت اعتراض به ملی اعلام شدن اراضی نزد کمیسیون ماده واحده تاکنون صدمات جبران ناپذیری به اراضی ملی و جنگل ها و مراتع زده تا آنجا که قانونگذار در صدد وضع مجدد محدودیت در مهلت و شرایط اعتراض به آن ها برآمد.

قانونگذار به موجب تبصره یک ماده ۹ قانون افزایش بهره وری، آخرین مهلت پذیرش اعتراض اشخاص توسط دبیرخانه این کمیسیون ها را ۱۱/۶/۱۳۹۰ اعلام نمود. به موجب این مصوبه، اعتراض اشخاص بعد از این تاریخ فقط توسط شعب ویژه دادگاه ها در مرکز که توسط رئیس قوه قضاییه تعیین می شود قابل رسیدگی است.

به تبع این مصوبه قانونی، وزارت جهاد کشاورزی آیین نامه اجرایی قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره برداری از جنگل ها و مراتع را به تاریخ ۱۷ خرداد ۱۳۹۰ تصویب نمود که به موجب ماده ۱۹ آیین نامه اصلاحی مذکور : (با عنایت به تبصره ۱ ماده ۹ قانون افزایش بهره وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی، دبیرخانه هیئت صرفا تا تاریخ ۱۱/۶/۹۰ مکلف به پذیرش اعتراض می باشد و پس از این تاریخ، شعب ویژه مرجع پذیرش اعتراض می باشند)

به موجب مصوبه قانونی و آیین نامه اصلاحی صدرالاشاره، کمیسیون ماده واحده هم اکنون مجاز به پذیرش اعتراضات جدید نیست و فقط تا پایان رسیدگی به اعتراضات مطروحه قبلی موجودیت خود را حفظ خواهد نمود و پس از آن به لحاظ انتفای مأموریت محوله، عملا منحل خواهد بود. از نکات مثبت آیین نامه اصلاحی جدید، درج برخی تشریفات آیین دادرسی نظیر رفع نقص در دادرسی مدنی (تبصره یک ماده ۶) و مهمتر از آن، ملزم نمودن کمیسیون به بهره گیری از نقشه UTM دار   و نیز تفسیر نقشه های هوایی سنوات سابق از جمله در بند ۴ تبصره ۶ ماده ۶ آیین نامه اصلاحی و همچنین ذکر ضرورت تطبیق محل مورد اعتراض با نقشه اجزای مقررات در تبصره ۲ ماده ۹ آیین نامه می باشد که در اثبات یا رد اعتراضات بر مبنای مستندات فنی موثر خواهند بود.

بند اول: زمینه های تصویب قانون

کمیسیون­های ماده واحده در طول ۲۳ سال با همۀ فراز و نشیب­ها به ترتیبی که گفته شد به عنوان مرجع بدوی رسیدگی به اعتراضات عمل نمودند. کم دقتی در تنظیم و تصویب ماده واحده و اجرای آن، اختلاف نظر مجریان و برداشت­های متفاوت از قانون مشکلاتی را ایجاد نمود و پیچ­وخم‌هایی در اجرای ماده واحده بوجود آورد که به گوشه‌ای از آنها اشاره شد. اما مهمترین معضل مربوط به اجرای مقررات تشخیص و «اعتراض» همانا بی ثباتی و تزلزل دائمی مالکیت دولت بر منابع ملی و تغییرات پی در پی اسناد و نقشه‌های تهیه شده ناشی از قابل اعتراض بودن همیشگی تشخیص‌های انجام شده و همچنین عدم تعیین مهلت قانونی برای اعتراض به آراء صادره از کمیسیون ماده واحده است.

لذا مسئولان سازمان جنگل­ها و مراتع همواره در پی آن بوده‌اند که با آماده سازی سازوکار قانونی، مسألۀ «قطعیت» تشخیص‌های انجام شده را به نحوی حل نموده و ضمن مسدود نمودن راه اعتراض به تشخیص‌های گذشته و تثبیت مالکیت دولت بر اراضی ملی، اعتراض به تشخیص‌های جدید را نیز مقید به مهلت قانونی مشخصی نمایند.

مطرح شدن طرح قانونی «افزایش بهره­وری در بخش کشاورزی» در مجلس فرصتی را برای این منظور فراهم آورد پیش­نویس اولیۀ این طرح شامل ۱۶ ماده و همچنانکه از عنوان آن پیداست عمدتاً مربوط به بخش کشاورزی بود. صرفا در ماده ۸ آن مقرراتی در مورد اراضی ملّی واقع در حریم شهرها و شهرک‌ها وجود داشت. سازمان جنگل­ها و مراتع به منظور استفاده از ظرفیت قانونی طرح یادشده برای رفع تنگناها و نارسایی­های حقوقی بخش منابع طبیعی، مکاتباتی را با کمیسیون رسیدگی به این طرح شروع و مهمترین معضل موجود در بخش تشخیص و ممیزی اراضی را با ارائه پیشنهاداتی مطرح و سعی در گنجاندن آن در متن طرح داشت تا به این وسیله حداقل خواست دیرینه مسئولان مبنی بر قطعیت تشخیص‌های گذشته محقق شده و یکبار برای همیشه پرونده اعتراضات بسته و مالکیت دولت و اشخاص تثبیت گردد. عنوان طرح نیز به «… افزایش بهره­وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» تغییر یافت.

امّا باز هم بی­توجهی و بی­دقتی قانون­نویسان، تنگناهای موجود ناشی از نگاه شورای نگهبان و فشارهای بیرونی و مهمتر از همه عجله و شتاب در تدوین قانونی که اساساً و از ابتدا ربطی به موضوع نداشت باعث شد نه تنها مشکلی از مکشلات موجود حل نگردد، بلکه این بار نیز متن قانونی غیر دقیق و مشکل آفرین دیگری به تصویب برسد.

ماده ۹ این قانون وزارت جهاد کشاورزی را مکلف نمود با اجراء مقررات مربوط به تشخیص، حداکثر تا پایان برنامه پنجساله پنجم، سند مالکیت عرصه های ملی را اخذ نماید. (شرح این ماده در فصل اول گذشت) تبصرۀ این ماده در مورد رسیدگی به اعتراضات اشعار می دارد:

«اشخاص ذینفع که قبلاً به اعتراض آنان در مراجع ذیصلاح اداری و قضایی رسیدگی نشده باشد می‌توانند ظرف مدت یک سال پس از لازم الاجرا شدن این قانون نسبت به اجرای مقررات اعتراض و آن را در دبیرخانۀ هیأت موضوع ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره بردرای از جنگل­ها و مراتع مصوب ۲۹/۶/۶۷ شهرستان مربوطه ثبت نمایند و پس از انقضاء مهلت مذکور در این ماده، چنانچه ذینفع، حکم قانونی مبنی بر احراز مالکیت قطعی و نهایی خود (در شعب رسیدگی ویژه‌ای که بدین منظور در مرکز از سوی رئیس قوه قضائیه تعیین و ایجاد می‌شود) دریافت نموده باشد، دولت مکلف است در صورت امکان عین زمین را به وی تحویل داده و یا اگر امکان پذیر نباشد، و در صورت رضایت مالک عوض زمین یا قیمت کارشناسی آن را پرداخت نماید».

چنانکه ملاحظه می‌شود، مطابق این تبصره، کمیسیون های ماده واحده مجاز بودند تا یک سال پس از لازم الاجرا شدن این قانون اعتراض اشخاص نسبت به تشخیص‌های انجام شده را بپذیرند. قانون مذکور در تاریخ ۲۶/۵/۸۹ در روزنامه رسمی کشور به چاپ رسید و با توجه به ماده ۲ قانون مدنی در تاریخ ۱۱/۶/۸۹ لازم­الاجرا گردید. بنابراین دبیرخانه کمیسیون­های ماده واحده تا آخر وقت اداری روز ۱۲/۶/۹۰ اقدام به پذیرش و ثبت اعتراضات نمودند. این کمیسیون­ها تا زمان رسیدگی و صدور رأی نسبت به تمامی اعتراضات ثبت شده تا تاریخ فوق مفتوح و پس از آن منحل خواهد شد. قانون مهلتی برای رسیدگی کمیسیون پیش بینی ننموده و این مدت به تعداد اعتراضات ثبت شده و سرعت رسیدگی بستگی خواهد داشت.

با توجه به تصریح قانونگذار در خاتمه ماموریت کمیسیون ماده واحده و محول نمودن رسیدگی اولیه به اعتراض اشخاص به تشخیص اراضی ملی می توان گفت بدین ترتیب قانونگذار با حذف کمیسیون مذکور، روند اعتراض به ملی تشخیص داده شدن اراضی را با دگرگونی بی سابقه ای مواجه نموده و مرجع مستقیم و اولیه رسیدگی به اعتراض از یک مرجع اداری یا شبه قضایی به مرجع قضایی یعنی شعب ویژه دادگاه های دادگستری در مرکز استان ها محول شده است. در دوره حیات کمیسیون ماده واحده نیز به دلیل اینکه حق رأی در انحصار قاضی عضو کمیسیون بود، حتی وی می توانست بر خلاف نظریه کارشناسی کلیه اعضا انشا رای نماید و این اختیار قاضی عضو کمیسیون بر خلاف اهداف قانوگذاز در تعیین ترکیب تخصصی و کارشناسی برای آن بود البته با این تغییر و تاسیس جدید قانونی، عملا حضور سایر اعضاء در رسیدگی اولیه به اعتراض منتفی شده است و قاضی رأسا رسیدگی و انشا رای می نماید و حتی ملزم به جلب نظر کارشناسان رسمی دادگستری نیز نیست. البته در کنار این ایراد نمی توان کوتاه شدن مراحل رسیدگی به اعتراضات به میزان یک مرحله را به عنوان یک مزیت نادیده گرفت.

بنددوم: شاخص های اصلی رسیدگی

شاخص های اصلی رسیدگی در تاسیس جدید حقوقی تشخیص اراضی ملی را می توان تحت موارد ذیل احصاء نمود:

مرجع رسیدگی کننده از یک ترکیب جمعی به مرجعی با صلاحیت انحصاری یک قاضی برای صدور رای تغییر یافته است.

دادگاه رسیدگی کننده هیچ گونه الزامی به استفاده از نظر کارشناسان و سازمان های تخصصی ندارد.

دادگاه در قانون مربوطه ملزم به استفاده از فناوری های جدید نظیر تصاویر ماهواره ای، آزمایشات دقیق خاک شناسی و امثالهم نشده است.

با حذف کمیسیون ماده واحده که رأی آن قابل اعتراض در دادگاه بود، تعداد مراحل رسیدگی به اعتراضات کاهش یافت.

دادگاه نسبت به کمیسیون های سابق، نسبت به طرفین از بی طرفی بیشتری برخوردار است.

سیر تحول رسیدگی به اعتراض اشخاص نسبت به ملی اعلام شدن اراضی مشتمل بر موارد متعددی بوده که می توان آخرین تحول را به شرح ذیل خلاصه نمود:

الف) تغییر در تعداد اعضای مرجع رسیدگی کننده و ترکیب آن

در سیر تحولات قانونی مراجع رسیدگی به اعتراض اشخاص به ملی شدن اراضی، کمیسیون موضوع ماده ۵۶ ترکیبی جمعی داشت که همگی در تصمیم گیری حق رأی داشتند ولی در کمیسیون ماده واحده، صدور رأی نهایی فقط با قاضی عضو بود و با انحلال این کمیسیون، از سال ۱۳۹۰ دادگاه رأسا و با تصمیم انفرادی یک نفر قاضی مبادرت به صدور رأی می نماید.

اضافه بر آن کمیسیون ماده ۵۶ اعضایی با سطح سیاسی و اداری بالاتر و اعضایی دولتی حاکمیتی داشت ولی این ترکیب غیرکارشناسی و غیرتخصصی بود ولی کمیسیون ماده واحده ترکیبی با حضور نمایندگان بیشتری از سازمان های تخصصی داشت. وجود دو نفر نمایندگان اهالی روستاها یا عشایر به عنوان طیف طرف دعوی از نقاط قوت کمیسیون ماده واحده نسبت به کمیسیون ماده ۵۶ بود. البته در دادگاه جدید التاسیس موضوع قانون افزایش بهره وری، این فقط قاضی است که بدون حتی الزام به اخذ نظر مشورتی رأی صادر می نماید(میرزایی، ۱۳۹۲، ۷۰-۵۱).

ب) تغییر در تعداد مراحل رسیدگی و استفاده از نظرات کارشناسی

از این حیث، کمیسیون ماده ۵۶ کمترین مراحل رسیدگی را داشت چون رای کمیسیون حداقل تا قبل از تاسیس دیوان عدالت اداری در سال ۱۳۶۱ قطعی و نهایی بود. رای کمیسیون ماده واحده قابل اعتراض در دادگاه های دادگستری بود و این بدان معنی بود که در دو مرحله بدوی و تجدیدنظر، مجددا رسیدگی و رأی صادر می شد. با انحلال کمیسیون ماده واحده، از سال ۱۳۹۰ مراحل رسیدگی از چهار مرحله به دو یا سه مرحله کاهش یافته است.

علاوه بر مورد فوق کمیسیون ماده ۵۶ فقط یک نفر نماینده سازمان تخصصی را در ترکیب خود داشت ولی در کمیسیون ماده واحده تعداد نمایندگان این سازمان ها بیشتر شد. احتمال عدم بی طرفی آن ها به لحاظ وابستگی سازمانی با حضور دو نفر نمایندگان محل تعدیل شده بود. با تاسیس دادگاه ویژه از سال ۱۳۹۰، حضور ثابت کارشناسان یا نمایندگان سازمان های تخصصی در فرآیند رسیدگی منتفی شده است. البته قاضی مطابق قانون آیین دادرسی مدنی می تواند از نظر کارشناسان رسمی دادگستری استفاده نماید.

تفسیر قوۀ قضائیه و تشکیل شعب ویژه در مراکز استان­ها

پس از گذشت مهلت قانونی ثبت اعتراض در دبیرخانه‌ها، نوبت به تشکیل شعبۀ ویژه موضوع این ماده رسید. به طور معمول و متبادر از کلمه «مرکز» در قوانین و مقررات، مرکز کشور و پایتخت یعنی شهر تهران (مرکز اداری و سیاسی کشور) است. لذا بنا به دستور و ابلاغ رئیس قوۀ قضائیه، شعبه ۱۰۵۰ دادگاه عمومی (حقوقی) تهران مستقر در دادسرای ناحیۀ ۳ تهران جهت رسیدگی به اعتراضات موضوع تبصرۀ ۱ ماده ۹ مرقوم تشکیل و به عنوان شعبه ویژۀ رسیدگی به اعتراضات نسبت به ملی شدن اراضی شروع به کار نمود. موضوع از طریق دفتر رییس قوهِ قضائیه و به سازمان جنگل­ها و مراتع و از آن طریق جهت اطلاع رسانی به مردم به ادارات منابع طبیعی سراسر کشور اعلام شد.

با تشکیل این شعبه به یکباره سیل اعتراضات از سراسر کشور روانۀ آن شد. در عرض کمتر از چند ماه چند هزار دادخواست در دفتر شعبه به ثبت رسید. طبیعی است یک شعبۀ دادگاه عمومی به هیچ عنوان قادر به رسیدگی به انبوه دعاوی ثبت شده نبود و درنتیجه بی تدبیری قانونگذار معضل جدیدی ایجاد نمود.

لذا رئیس قوه قضائیه این بار با تفسیری بدیع و آشکارا خلاف نص از کلمۀ «مرکز» مندرج در تبصرۀ ۱ ماده ۹، آن را به «مرکز استان» تعبیر و طی بخشنامه شماره ۱۰۰/۴۸۱۶۷/۹۰۰۰ مورخ ۱۸/۱۰/۸۹ مندرج در روزنامه رسمی شماره ۱۹۴۷۶- ۲۱/۱۰/۹۰ از رؤسای کل دادگستری استان­ها خواست «با لحاظ صلاحیت و تجارب قضات نسبت به اختصاص شعبه و عند اللزوم شعبی از دادگاه­های عمومی حقوقی در شهرستان مرکز استان برای رسیدگی به این نوع پرونده‌ها اقدام نمایند.»

این تفسیر آشکارا اجتهاد در مقابل نص است. زیرا علاوه بر آنکه در سوابق پیشنهادات سازمان جنگل­ها و مراتع و اهداف این سازمان تمرکز رسیدگی‌ها در شعبه خاصی در پایتخت کشور مدنظر بود، می‌توان گفت چنانچه منظور قانونگذار مرکز استان می­بود، با توجه به تعدد استان­های کشور و به تبع آن تعدد مراکز آن­ها می‌بایست از لفظ «مراکز استان‌ها»، استفاده نماید:( شعب ویژه‌ای که در مراکز استان­ها از سوی رئیس قوه قضائیه..) بنابراین، استفاده از واژۀ «مرکز» که به صورت «منفرد» و «معرفه» به کار رفته، حاکی از آن است که منظور قانونگذار معنی نزدیک و عرفی آن یعنی «مرکز کشور» بوده است. تبادر عرفی از این واژه نیز این برداشت را تأیید می‌کند. بنابراین تفسیر رییس قوۀ قضاییه هرچند با مصالح عملی مرتبط با موضوع انطباق دارد اما خلاف نص قانون است.

بند سوم: صلاحیت شعبۀ ویژه رسیدگی به پرونده های منابع طبیعی

با توجه به متن تبصرۀ یک ماده ۹ و زمینه‌های تصویب آن و نیز رویه فعلی این شعب در کمتر از یکسال گذشته می‌توان بر آن بود:

۱- شعبه به اعتراضات واصله در خصوص تمامی تشخیص‌های انجام شده در مورد اراضی که از نظر مقررات تقسیمات کشوری در محدودۀ جغرافیایی استان محل تشکیل آن قرارگرفته و قبلاً  در یکی از مراجع سابق (کمیسیون‌های ماده ۲۰، ماده ۵۶ و ماده واحده، دیوان عدالت اداری) مورد رسیدگی ماهیتی قرار نگرفته باشد رسیدگی می کند. بنابراین چنانچه افرادی در یکی از مراجع یاد شده اعتراض نموده و بنا به دلایل شکلی (مانند نقص در مدارک) پرونده با صدور رأی مختومه و یا بدون صدور رأی در مرجع مذکور بایگانی شده باشد، می‌توانند اعتراض خود را در شعب ویژه مطرح نمایند. زیرا عبارت «به اعتراض آنان… رسیدگی نشده باشد» ظهور در رسیدگی ماهیتی دارد. منظور از رسیدگی «ماهیتی» اظهار نظر در خصوص اینکه عرصه مورد نظر به صورت صحیح و قانونی ملی شده و منطبق با تعریف اراضی ملّی بوده است یا خیر و یا تشخیص سابق مأموران منابع طبیعی صحیح بوده است یا خیر ؟ می‌باشد.

۲- علیرغم ظاهر عبارت تبصره «…ذینفع حکم قانونی مبنی بر احراز مالکیت قطعی و نهایی خود…. در شعب رسیدگی ویژه…. دریافت نموده باشد» به نظر ما، منظور قانونگذار همان اعتراض به نحوۀ اجرای مقررات ملی شدن بوده و خواستۀ معترض در دادخواست تقدیمی، «اعتراض به تشخیص مأموران منابع طبیعی نسبت به …. متر مربع از اراضی پلاک … و اعلام آن به عنوان مستثنیات قانونی» خواهد بود. زیرا مسلّم است که مالکیت عرصۀ مورد اعتراض با اجرای مقررات ملّی شدن از آن دولت بوده و احراز مالکیت معترض صرفاً با اعتراض به نحوۀ اجرای مقررات و ابطال برگ تشخیص ممکن است. بنابراین درج عباراتی مانند «اثبات مالکیت خواهان…» و یا «احراز مالکیت…» و… در ستون خواسته صحیح نبوده و دعوی مطرح شده بنا به مفهوم مخالف ماده ۲ قانون آیین دادرسی مدنی قابل استماع نخواهد بود. سوابق موضوع و رویۀ عملی اکثر شعب ویژه در مدت کوتاه تشکیل آن این برداشت را تأیید می­ کند.

۳- شعبۀ ویژه به لحاظ تشکیلات قضایی، مرجع قضایی اختصاصی نبوده و صلاحیت آن نسبت به سایر شعب دادگاه عمومی ذاتی نیست. زیرا به تصریح قانون، شعبه‌ای از دادگاه عمومی است که توسط رئیس دادگستری استان به این منظور اختصاص یافته است. در صورت ارجاع پروندۀ اعتراض به ملی شدن، به شعبۀ دیگر دادگاه عمومی حقوقی در شهرستان مرکز استان، قاضی شعبۀ اخیر با صدور قرار امتناع از رسیدگی، پرونده را جهت ارجاع به شعبۀ ویژه نزد رئیس حوزه قضایی اعاده می نماید. زیرا صدور قرار عدم صلاحیت شعبۀ دادگاهی نسبت به شعبۀ دیگر همان دادگاه، در حوزۀ قضایی واحد منتفی است.

۴- بدیهی است رسیدگی در شعبۀ ویژه با تقدیم دادخواست و مطابق مقررات آیین دادرسی دادگاه­های عمومی و انقلاب در امور مدنی انجام می شود. دادگاه مجاز به استفاده از تمامی ادّلۀ قانونی بوده و ارجاع امر به کارشناسان رسمی دادگستری (در رشته کشاورزی و منابع طبیعی و یا تفسیر عکسهای هوایی) معاینه محل و تحقیق محلّی از جمله این دلایل خواهد بود. قاضی شعبۀ ویژه به عنوان مقامی قضایی در استفاده از ادله‌ای مانند شهادت شهود، یا تحقیق محلّی، معاینه محل و…. برای احراز تصرفات مالکانۀ معترضین و تعیین اعتبار یا عدم اعتبار ادّله مذکور از صلاحیت قانونی برخوردار بوده و از این جهت اعمال راه حل پیشنهادی در این تحقیق جهت احراز سمت معترضین و چگونگی پذیرش اسناد عادی در دادگاه با مشکل کمتری نسبت به کمیسیون‌های ماده واحده روبرو خواهد بود. با این تأکید که همچنان صدور رأی از شعبۀ ویژه مبنی بر نقض تشخیص و مستثنی شناخته عرصه از شمول منابع ملی، الزاماً به معنی مالکیت معترض نبوده و صدورسند مالکیت به نام وی مستلزم مالک شناختن معترض و طی مراحل قانونی بر اساس قوانین ثبتی خواهد بود.

۵- آراء صادر از کمیسیون‌های ماده واحده همچنان قابل اعتراض در دادگاه عمومی محل وقوع اراضی خواهد بود. به عبارت دیگر شعبۀ ویژه صرفاً به عنوان مرجع بدوی به اعتراضات نسبت به «تشخیص» رسیدگی خواهد کرد. یعنی عبارت ذیل ماده واحده (اصلاحیه مورخ ۵/۳/۸۷) مبنی بر قابل اعتراض بودن آراء کمیسیون ماده واحده در شعب دادگاه بدوی و تجدیدنظر، با تصویب تبصرۀ یک یاد شده نسخ نشده است. روشن است که دادخواست اعتراض به آراء صادره از کمیسیون ماده واحده شهرستان مرکز استان ممکن است برای رسیدگی به شعبه مذکور به عنوان شعبه‌ای از دادگاه عمومی (نه شعبۀ ویژه) ارجاع شود.

بند چهارم: چگونگی فعالیت شعب ویژه استان ها

با توجه به گزارش استان ها، فعالیت و تعامل شعبات ویژه با ادارات منابع طبیعی به طور خلاصه در سه مورد عنوان می گردد:

الف) در بعضی از استان ها شعبات ویژه اصولا هیچ گونه استعلامی از ادارات منابع طبیعی انجام نمی دهند و صرفا پس از اعتراض و تشکیل پرونده توسط معترض توسط دفتر شعبه، اخطاریه زمان حضور در جلسه به ادارات منابع طبیعی اعلام و نمایندگان حقوقی شهرستان ها یا در جلسات حضور و یا لایحه دفاعیه تقدیم می نمایند.

ب) در بعضی  از استان ها شعبات ویژه از ادارات منابع طبیعی، محل مورد اعتراض را استعلام و ادارات منابع طبیعی پس از بررسی محدوده مورد اعتراض نسبت به پاسخ استعلام شعبۀ ویژه اقدام و پس از اخطار زمان حضور در جلسه مشخص و کارشناسان حقوقی ادارات منابع طبیعی در جلسه جهت دفاع از پرونده شرکت می نمایند.

ج) در بعضی از استان ها با توجه به هماهنگی بعمل آمده با دادگستری استان ها و شعبات ویژه، قبل از طرح موضوع دعوی ابتدا توسط قاضی اداره ارشاد و معاضدت قضایی طی نامه ای در قالب فرم های مخصوص از ادارات منابع طبیعی استعلام که پس از نقشه برداری توسط شرکت های مربوط به نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی و یا تحویل فایل مربوط به اراضی محل اعتراض به ادارات منابع طبیعی تحویل و پس از جانمایی محل مورد اعتراض در خصوص وضعیت زمین از حیث ملی و مستثنیات بودن یا موات بودن زمین اعلام نظر و همچنین اینکه آیا توسط معترض یا افراد دیگری در خصوص اراضی مورد نظر اعتراض شده یا خیر اظهارنظر شده و سپس محل مورد اعتراض نیز بر اساس عکس های هوایی تفسیر می گردد و در بعضی موارد نیز با توجه به گزارش استان ها در جائیکه ضرورت داشته باشد قاضی شخصا از محل مورد نظر بازدید به عمل آورده و پس از اظهارنظر کارشناسان رسمی دادگستری و معاینه محل انجام شده توسط قاضی اقدام به انشا رای می نماید.

بند پنجم: نقد و بررسی وضعیت فعلی رسیدگی به اعتراضات

چنان­که که گفته شد، هدف اصلی مسئولان سازمان جنگل­ها و مراتع از تبصرۀ یک پیشنهادی، قطعیت بخشیدن به تشخیص­های قبلی و تثبیت وضعیت مالکیت دولت بر منابع ملّی و اشخاص بر مستثنیات بود. به این منظور مهلت یک ساله­ای برای ثبت اعتراض به تمامی تشخیص­های گذشته پیش بینی شده بود. اما این موضوع با مخالفت مجلس مواجه شد و این تبصره به صورت فعلی به تصویب رسید. صرف نظر از این مسأله، متن مصوب نیز دارای ابهامات و اشکالاتی اساسی است که نشان می دهد قانونگذار بدون توجه به تجارب گذشته و دقت لازم آن را به تصویب رسانده است. عمدۀ این ایرادات را به شرح ذیل می توان برشمرد:

۱-گرچه رسیدگی به برخی دعاوی کیفری به واسطۀ اهمیت جرم و شدّت مجازات یا شخصیت متهم در دادگاهی واقع در مرکز استان یا کشور( تبصرۀ ماده ۴ اصلاحی قانون تشکیل دادگاه های عمومی و انقلاب) تا حدی قابل توجیه است اما پیش بینی رسیدگی به دعوی حقوقی در شعبی خاص در مرکز کشور (نص قانون) و یا مرکز استان (تفسیر رئیس قوۀ قضاییه) برخلاف اصل صلاحیت محل اقامت خوانده یا محل وقوع ملک، امری کم­سابقه در نظام حقوقی است. این امر به طور مسلم مخالف حق اساسی دسترسی همگان به دادگاه قانونی به منظور احقاق حق موضوع اصل سی و چهارم قانون اساسی است که هیچ ضرورتی آن را توجیه نمی نماید. تفسیر رئیس قوۀ قضاییه از تبصره اگرچه مشکل را تا حدودی حل و از بروز یک معضل در حد فاجعه جلوگیری نمود، اما برداشت مذکور اولاً درواقع نه تفسیر بلکه تغییر قانون است که در شأن قوۀ قضاییه که خود باید حافظ و ضامن اجرای قوانین باشد نیست و ثانیاً مشکل را به طور کامل حل­ ننموده ­است. فاصلۀ زیاد مراکز استان­ها با شهرها و روستاهای تابعه در اکثر استان­ها، هزینه و زحمت مضاعفی را بر شهروندانی که دنبال احقاق حق خود در این موضوع هستند تحمیل می نماید و تبعیضی آشکار در حق کسانی است که مجبورند مساحت­های طولانی را با صرف هزینه های فراوان طی نمایند.

به نظر می رسد هدف اصلی سازمان جنگل­ها و مراتع از پیشنهاد تمرکز رسیدگی در یک شعبۀ مرکز کشور، محدود کردن امکان اعتراض اشخاص بود؛ یعنی این سازمان چون نتوانست مسألۀ قطعیت تشخیص و مقید کردن اعتراض به مهلت را در قانون افزایش بهره وری بگنجاند، با محول کردن این امر به یک یا چند شعبه در مرکز کشور قصد داشت امکان عملی طرح اعتراض توسط مردم را محدودسازد که مغایرت این موضوع با حقوق اساسی مردم آشکارتر از آن است که نیاز به توضیح داشته باشد.

۲- معضل دیگر، تراکم بیش از حد دعاوی و در نتیجه نوبت های رسیدگی طولانی و کاهش دقت در رسیدگی است. هر چند در قانون و نیز بخشنامۀ رئیس قوۀ قضاییه اختصاص «شعب» ویژه­ای برای این منظور پیش بینی شده است، اما همۀ کسانی که با وضعیت تراکم پرونده ها و کمبود شعب و کادر اداری و قضایی در دادگستری ایران آشنایی دارند می­دانند که در اکثر استان­ها اختصاص بیش از یک شعبه به این دعاوی امکان عملی ندارد. آماری که نگارنده از برخی ادارات کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان­ها جمع­آوری نموده­ام، نشان می دهد تعداد دادخواست­های ثبت شده در این شعبه ها تا پایان فروردین ماه ۹۲ (کمتر از یک سال پس از تشکیل شعب ویژه) در این استان­ها به شرح ذیل بوده ­است:

اردبیل: ۱۷۴ /  ایلام: ۱۵۹ /  کرمانشاه:۲۵۱ /  مازندران: ۱۵۹ /   فارس: ۵۹۰     لرستان: ۱۷۳  /  خراسان جنوبی: ۱۶۸  و آذربایجان غربی: ۵۲۸  فقره پرونده.

آمار فوق به خوبی گویای آن است که تعیین یک یا چند شعبه در مرکز استان برای رسیدگی به دعاوی که قبلاً در کمیسیون­هایی در هر شهرستان رسیدگی می شد چه نتایجی به بار آورده است. وضعیتی که یقیناً قابل تداوم نیست.

۳- به روشنی مشخص نیست منظور از عبارت «ذی نفع حکم قطعی و نهایی مبنی بر احراز مالکیت خود از شعبۀ ویژه دریافت نموده باشد» در تبصرۀ یک مادۀ ۹ چیست؟ زیرا پس از اجرای مقررات ملی شدن، مالکیت اراضی ملی متعلق به دولت است و اساساً آنچه در بحث تشخیص اراضی ملی و اعتراض به آن مطرح است نه «احراز مالکیت»، بلکه «اعتراض به تشخیص» است. مالکیت معترض قبل از ملی شدن حداکثر به عنوان دلیل احراز سمت وی در طرح اعتراض مورد نظر قرار می گیرد.

هرچند- چنانکه گفته شد- رویۀ اکثر شعب ویژه در این مدت کوتاه، پذیرش دادخواست­ها به خواستۀ «اعتراض به تشخیص ادارۀ منابع طبیعی» و عناوین مشابه بوده است، اما به احتمال بسیار زیاد این موضوع که «منظور از احراز مالکیت چیست؟» باتوجه به نظر اقلیتی دیگر از قضات شعب ویژه و طبیعتا دادگاه­های تجدیدنظر به موضوعی اختلافی و بحث انگیز تبدیل خواهد شد.

۴- با توجه به اینکه شعبه ویژه در رسیدگی خود طبعاً از آئین دادرسی مدنی پیروی می نماید و آیین­نامه­ای برای رسیدگی آن پیش بینی نشده است، تکلیف برخی مسائل مطرح شده در آیین­نامۀ اجرایی ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی مانند حق اعتراض ادارت منابع طبیعی نسبت به تشخیص­هایی که طی آن اراضی جنگلی و مرتعی به عنوان مستثنیات لحاظ گردیده (تبصرۀ ۴ ماده ۳ ماده واحده)، حق رسیدگی به وضعیت تشخیص تمامی پلاک در صورت اعتراض نسبت به قسمتی از آن و … مشخص نیست.

در هر حال آخرین و جدیدترین اقدام قانونگذار در مورد اعتراض به تشخیص نیز آن­گونه که انتظار می­رفت مشکلات موجود را حل نکرد و این موضوع همچنان با ابهامات و گره­های ناگشوده­ای روبروست . ضمن اینکه معضل دیرینۀ باز بودن همیشگی راه اعتراض را نیز همچنان بر جای خود باقی گذاشت. یقیناً در صورت تداوم وضعیت فعلی- که با توجه به آمار انبوه و تراکم غیرعادی دعاوی در شعب ویژه مراکز استان و معضلات ناشی از آن بعید به نظر می رسد رویۀ قضایی برخی ابهامات را برطرف خواهد کرد.

۵- در یک دید کلی، می توان گفت ایراد اصلی و مهم مقررات اعتراض به تشخیص مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی، عدم تعیین مهلت برای اعتراض و باز بودن این باب برای همیشه است. مطابق آخرین مصوبه پیش از انقلاب اسلامی یعنی ماده ۵۶ اصلاحی قانون حفاظت و بهره ­برداری، مهلت اعتراض به تشخیص حداکثر یک ماه بود و درصورت عدم اعتراض در این مدت، تشخیص قطعی می شد. همچنین در صورت اعتراض نیز رأی صادره از کمیسیون موضوع قانون اعم از اینکه به نفع یا ضرر معترض باشد، قطعی و نهایی بود. و درصورتی که نسبت به قسمتی از پلاک یا محدودۀ اعلام شده اعتراض می شد، کمیسیون به وضعیت تشخیص در کل پلاک رسیدگی و رأی صادر می کرد و به این ترتیب نیازی به اعتراضات مکرر و رسیدگی چند باره در یک محدوده نبود. اما پس از انقلاب اسلامی، متکی بر برداشتهای فقهی موجود، ابتدا مهلت یادشده و قطعیت آراء کمیسیون ۵۶ لغو سپس در مقررات جایگزین مهلت اعتراض به کلی حذف شد. اختیار رسیدگی به کل محدوده نیز سلب گردید. جالب آنکه نه تنها اعتراض به تشخیص در مرجع بدوی تعیین شده (کمیسیون ماده واحده/ شعبه ویژه مرکز استان) مهلت ندارد، بلکه اعتراض به آراء کمیسیون ماده واحده نیز فاقد مهلت بوده و درصورتی که کمیسیون پس از رسیدگی تشخیص مأمور منابع طبیعی را تأیید نموده باشد، بازهم نمی توان از چیزی به نام «قطعیت تشخیص» سخن گفت. زیرا رأی کمیسیون نیز برای همیشه قابل اعتراض است. گرچه با تعیین شعبۀ ویژۀ دادگاه عمومی، این معضل تعدیل شده است (اعتراض به آراء دادگاه عمومی مهلت دارد).

چنانکه گفته شد این وضعیت را از جنبۀ قاطعیت و سرعت در تعیین تکلیف اراضی ملی، در مقابل وضعیت افراطی قبل از انقلاب که با گذشت تنها یک ماه هیچ راه اعتراضی باقی نمی­ماند می توان تفریط قانونگذار نامید که بیش از همه تحت تأثیر دیدگاه فقهی شورای نگهبان مبنی بر این­که «مروز زمان مسقط حق نیست» و قطعیت دانستن تشخیص «در مواردی که عدم تسلیم اعتراض ]در مهلت مقرر[ کاشف از عدم اعتراض نباشد با ضوابط شرعی مغایر است» بوده است. اما این دیدگاه فقهی یقیناً در روزگار حاضر مغایر نظم اجتماعی و حقوقی و مانع رسیدن به وضعیتی پایدار در مالکیت اراضی ملی و مستثنیات است. پیامدهای عملی این وضعیت که تجربۀ سالهای گذشته مؤید آن است عبارت است از:

۱- امکان برنامه ریزی طولانی مدت در اثر بی ثباتی و تزلزل همیشگی در مالکیت دولت وجود ندارد. در موارد بسیاری مشاهده شده است که اراضی ملی شده با گذشت سالها از انتشار آگهی و عدم وصول اعتراض در اجرای مقررات مربوط به واگذاری و اراضی به منظور اجرای طرحهای اقتصادی تولیدی، کشاورزی و غیر کشاورزی به اشخاص خصوصی واگذار شده یا جهت اجرای طرح­های عمومی دولتی نظیر تأسیسات آب رسانی، برق و… اختصاص یافته است و پس از اجرای طرح با سرمایه گذاری و صرف هزینه های فراوان، فرد یا افرادی با اعتراض و دریافت حکم مستثنیات خواستار  خلع ید و اعادۀ زمین خود شده اند. درمواردی این وضعیت در مورد اراضی ملی که داخل محدودۀ قانونی شهر قرارگرفته و برای احداث مسکن و نیازهای شهری اختصاص یافته نیز مشاهده شده است. روشن است که دستگاه قضایی و ادارات منابع طبیعی در این گونه مواقع با چه وضعیت بغرنجی روبرو خواهند شد. هر چند ذیل تبصرۀ ۹ قانون افزایش بهره­وری سعی نمود با پیش بینی واگذاری عوض زمین و یا قیمت کارشناسی آن در این­گونه موارد، تا حدودی این معضل را بر طرف نماید، اما با مشروط کردن آن به «رضایت مالک» مشکل همچنان باقی است.

۲- وقت، هزینه، انرژی و نیروی انسانی بسیاری از ادارات منابع طبیعی که باید صرف حفظ و حراست از سرمایه های ملی و انفال شود، در مسیر پاسخگویی به اعتراضات و دعاوی مرتبط با آن و نیز متعاقباً مکاتبه با ادارات ثبت به منظور اصلاح اسناد مالکیت صادره صرف می­شود. این امر به ویژه در مورد پلاک­های اصلی که دارای وسعت زیاد و مشتمل بر فرعی­های متعدد هستند و به­صورت یکجا (تحت پلاک اصلی) اعمال مقررات شده ­اند صادق است. اصلاح مکرر سندهای مالکیت صادره به نام دولت خود موجب بی اعتباری و تزلزل اسناد رسمی شده و خاصیت اصلی و ذاتی این اسناد که همانا دوام و ثبات مالکیت­ها است را زیر سؤال می­برد.

۳- افراد سودجو، فرصت طلب و به اصطلاح «زمین خوار» فرصت می­یابند تا با
صحنه­سازی، سندسازی، ایجاد آثار تصرف و … خود را مالک و ذیحق معرفی نموده و با طولانی شدن مدت تصرفات ناشی از پیچ و خم رسیدگی به دعاوی و شکایات ادارات منابع طبیعی، چند ساله شدن درختان غرس شده و یا تغییر وضعیت طبیعی و بافت خاک، خود را مالک و متصرف قدیمی معرفی نموده و با طرح اعتراض نسبت به تملک این سرمایه های ملی اقدام نمایند. به عبارت دیگر، این وضعیت خود انگیزۀ تخریب و تصرف غیرقانونی عرصه های طبیعی را افزایش داده و موجبات نقض تشخیص­های گذشته را فراهم می­آورد. در نتیجۀ همۀ موارد فوق، عملاً حفظ و حراست و بهره ­برداری بهینه و مبتنی بر اصول استعداد یابی زمین نیز با مانع و مشکل روبرو گشته، با افزایش اعتراضات و دعاوی متعدد بین ادارات منابع طبیعی و مردم، وقت دادگاه­ها مصروف به حل و فصل این­گونه اختلافات خواهد شد.

۴- با باز بودن راه اعتراض به صورت دائم، اقدامات سازمان جنگل­ها و مراتع در زمینۀ تشخیص نیز متزلزل و کم­فایده به نظر می رسد. زیرا هدف اصلی از انجام عملیات تشخیص و ممیزی اراضی که با هزینه های فراوان انجام می شود، اخذ سند مالکیت اراضی ملّی و ترسیم مرز دائمی بین منابع ملی و مستثنیات است. این هدف با قابل تغییر بودن همیشگی این مرز در اثر اعتراضات، تعارض و تناقض آشکار دارد. بنابراین اگر بخواهیم وضعیت مالکیت عرصه های ملی و مستثنیات را تثبیت نموده و به هدف اصلی از انجام ممیزی دست یابیم، لازم است قطعیت واقعی تشخیص توسط قانونگذار به رسمیت شناخته شود. اینکه « صدور سند مالکیت به نام دولت مانع مراجعۀ معترضین به هیأت نخواهد بود» به معنی تعلیق دائمی تشخیص و آثار آن بوده و وضعیت قانونی نابسامانی را به نمایش می گذارد. در چنین وضعیتی اعمال سایر وظایف دولت در امر ادارۀ منابع طبیعی تجدید شونده (حفاظت، توسعه، بهره ­برداری صحیح) نیز طبعاً معلق می ماند.

مشکل دیگر، عدم دقت و جامع نگری در تصویب مقررات است. چنانکه دیدیم
بی­دقتی در تنظیم قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی و ضعف در قانون­نویسی چه مشکلات و پیچیدگی­هایی را در اجرای این ماده واحده چند سطری به وجود آورد.

وضعیت موجود باعث شده که درحال­حاضرحداقل در سه مورد به دلیل اینکه اجرای قانون عملاً غیرممکن، بسیار دشوار و یا با تبعات منفی زیادی همراه است، با مصلحت اندیشی دیوان عالی کشور، قوۀ مجریه یا قوۀ قضاییه برخلاف نص قانون اقدام شود. این سه مورد عبارتند از: رسیدگی به اعتراضات نسبت به اراضی داخل محدودۀ شهرها و حریم روستاها (متکی به رأی وحدت رویۀ خلاف قانون هیأت عمومی دیوان عالی کشور)، عضویت یک نفر کارشناس جنگل و مرتع در ترکیب کمیسیون ماده واحده (با بخشنامۀ خلاف قانون وزیر جهاد کشاورزی) و نیز تشکیل شعب ویژۀ موضوع تبصرۀ یک ماده ۹ قانون افزایش بهره­وری در مراکز استان­ها به جای مرکز کشور ( با تفسیر بدیع قانون توسط رئیس قوۀ قضاییه).

بنابراین هرگونه قانونگذاری جدید در این زمینه می بایست با در نظر گرفتن جمیع جوانب امر، تجربیات پنجاه سال گذشته، مشکلات و ابهامات موجود و استفاده از نظرات کارشناسان با تجربه که مستقیماً درگیر موضوع اعتراضات بوده اند به صورتی دقیق، جامع و شفاف، انجام گیرد.

با توجه به اینکه قوانینی که تا کنون در مورد حفاظت و حمایت از اراضی ملی تصویب شده است تا کنون به صورت دقیق جوابگو نبوده و از سوی دیگر نبود یک آیین دادرسی قوی احساس می شود که تصویب این آیین ویژه دادرسی برای شعب ویژه دادگاه های پیش بینی شده می تواند ضمن تضمین استقلال این دادگاه ها و نیز کوتاه شدن مراحل رسیدگی، موارد ذیل را تضمین و الزام آور نماید:

• تدوین آیین دادرسی ویژه در تکمیل آیین دادرسی مدنی برای دادگاه اختصاصی تاسیس شده؛
• پیش بینی استفاده اجباری از فناوری پیشرفته نظیر تصاویر ماهواره ای، عکس های هوایی و نقشه های هوایی سنوات مختلف با تحلیل فنی در روند رسیدگی؛
• پیش بینی انجام حتمی آزمایشات خاک شناسی برای اثبات سابقه کشت و زرع در زمین مورد اعتراض؛
• الزام صادرکننده رای به اشاره تفسیر رسمی عکس ها، تصاویر، آزمایشات ولو صدور رای بر خلاف آن مستندات؛
• الزام معترض به ارائه نقشه دارای مختصات جهانی برای غیرممکن نمودن تغییر بعدی موقعیت اراضی مورد اعتراض و تسهیل در اثبات سوابق قبلی رسیدگی به وضعیت همان زمین؛
• عدم رسیدگی مجدد به زمینی که قبلا رای قبلی در مورد آن صادر شده؛
• پیش بینی هیأت مشاور دادگاه مرکب از کارشناسان کشاورزی، نقشه برداری، تفسیر عکس های ماهواره ای، آزمایش خاک و بررسی اسناد برای ارائه مشورت به قاضی دادگاه قبل از صدور رأی.